于民政事业经费的一点研究

财务处  李 伟

我国当代的民政事业是社会事业的重要组成部分，以“以人为本，为民解困”为宗旨，以社会工作为核心，以维护民利、解决民生、落实民权为工作任务。民政部门是承担社会保障工作任务最重的政府组成部门，担负着社会救助、社会福利、优抚安置及社会慈善等多项职能。长期以来，民政事业一直被看作社会“安全网”、“减震器”，民政部门在维护社会稳定、保障人民群众的基本生活权益、合理调节社会分配、促进经济社会的协调和谐发展等方面发挥了不可替代的基础作用。但是，民政部门这些功能的发挥是有条件的，也就是说民政事业的发展必须具备一定的物质基础，是以一定的财力保障为前提的。

从某种程度上来说，民政事业的发展取决于两个方面，一方面受到国家经济和社会发展的制约和影响，有赖于国家财政预算安排的民政事业经费的增长；另一方面，取决于如何调度、管理、使用好有限的资金，建立适合民政事业特点的工作机制及生财、聚财、理财体系。近年来随着民政部门职能的增加、职责的加重，民政事业经费也在不断地增加。民政事业经费70％以上是民政对象的生活费、“救命钱”，因此民政经费支出能否合理、规范地使用，直接关系到广大民政对象的切身利益，影响着党和政府的形象，事关国家救助福利优抚政策的落实，关系到社会的稳定和谐、国家的安全。

一、民政事业经费的理论阐述

第十届全国人民代表大会第二次会议于2004年3月14日通过并公布了《中华人民共和国宪法修正案》，第十四条、四十四条、四十五条规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”；“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障”；“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”根据上述规定，国家应当从资金上保障老年人、退休者和残疾者等，在丧失劳动能力的时候有获得物质帮助权利即支付养老金、抚恤金或救助金。国家将维持丧失劳动能力和缺乏生活来源的社会成员的生活保障的大部分工作任务交给了民政部门，国家公共财政有义务和责任支持民政事业发展。

1．民政事业经费的性质与特征

民政事业经费是指国家财政预算用于民政事业方面的专款，是国民收入再分配中属于消费基金的一部分。

民政主管部门及所属事业单位在兴办和资助社会福利事业，开展社会救助等，都需要经费作保证。烈属、牺牲病故军人家属和伤残军人需要抚恤，复员退伍军人和军队离退休干部需要安置，社会孤老、残、幼和发生自然灾害后导致人民群众生活和住房困难的，也需要及时进行救助，以及城市生活无着的流浪乞讨人员救助、民间组织登记管理、社区建设、婚姻和收养登记管理、行政区划和地名管理、殡葬改革等方面需要的资金和民政事业单位所需的管理经费、供养经费、维修建设等各项经费，统称为“民政事业经费”。因此，广义上讲的民政事业经费，不仅仅是指国家财政预算安排的消费基金部分，还包括用积累基金的一部分安排民政事业基本建设投资的部分，还包括民政部门为有效保障优抚和社会救助对象的生活，而通过多渠道、多形式以捐赠、幕集等方式向国内外企事业单位、社会团体和个人筹措的资金和其他资金。

显然，民政事业经费是民政部门和所属事业单位做好社会救助、社会福利、优抚安置工作的物质基础和财力保证。民政事业经费不同于一般的行政管理经费，具有涉及面广、法规政策性强、支出稳定等特点，专款专用、重点使用、民主管理是民政事业经费使用的最基本原则，尤其是救灾款、救济款、城乡居民最低生活保障经费等资金被我们称作“救命钱”、“高压线”，这也从另外一个侧面说明了民政资金的严肃性。

⑴涉及面广，是民政事业经费支出范围比较广。这主要是由于民政事业所涉及多元性、群众性、社会性的工作特点决定的。而且随着社会经济的发展与我国经济体制的转型，民政事业正全方位、多层次、宽领域地融入社会经济发展各个领域，在更大范围内影响着人们的生活，越来越事关国计民生和广大人民群众的根本利益。

⑵法规政策性强，表现在安排、分配、使用民政事业经费时，一方面要坚持有计划、有重点、区分轻重缓急等基本原则，对直接用于民政对象的经费，要给予充分保证安排。另一方面要严格执行国家的法律法规，执行党和政府有关优抚、救助的方针、政策。对指定的民政事业项目经费，要坚持专款专用，不能挪用。

⑶支出稳定，是指除特大自然灾害救济费以外，民政事业经费支出一般比较稳定，并呈稳定增长的趋势，民政事业单位实行定员定额管理，各类优抚救济对象都要严格按照政策规定标准给予抚恤、救助，支出比较稳定。但是，随着民政事业所涉及内容的拓展与社会经济的发展，要保证民政事业经费逐年增长，确保民政事业与社会经济同步、协调发展。

2．民政事业经费预算管理体系演变

民政事业经费主要来源于国家预算安排的资金。民政事业经费预算管理体系是随着国家预算体制的逐步建立、完善而相应建立发展的。新中国成立初期，在国家实行高度集中的统收统支预算管理体制下，民政事业经费支出预算也相应地集中到中央和大区两级，各地方、各单位支出的民政事业经费由中央将支出指标下达到各大区，地方和单位的支出逐级向各大行政区民政部核报。1954年随着大行政区的撤消和各级地方财政的建立，民政事业经费的预算指标则由中央内务部、财政部确定后，逐级下达到省县级民政、财政部门。这种方法一直沿用到1979年。其中1968年至1978年的内务部被撤消期间，民政事业经费支出预算指标由财政部直接安排下达。

1980年国家预算管理体制实行重大改革，实行“划分收支，分级包干”一定五年不变的体制。按照规定，国家用于抚恤和社会福利救济费属于地方财政包干范围。财政包干第一年由财政部根据1979年中央下达到地方的民政事业经费支出数额，扣除一次性拨款，作为地方财政包干的民政事业经费支出基数。1980年财政部计划安排18.7亿元，列入地方包干基数的为10.8亿元。省级以下采用何种包干形式由各省自行确定。当时黑龙江、新疆等六省区采用了民政事业经费仍由省级民政、财政逐级下达支出指标，不列入县级财政包干范围。大多数地方实行逐级包干到县级，将民政事业经费包干基数逐级下达到县级。中央财政包干办法又规定，特大自然灾害救济费作为中央专案拨款，不列入地方财政包干支出范围。1980年核定特大自然灾害救济费支出指标6亿元，遭受特大自然灾害的地方，当地方财力确实无力全部解决时，由省级人民政府向国务院申请拨款。1982年财政部、民政部又规定，民政部门接收安置的军队退休干部和军队无军籍职工的退休费逐级编列预算汇总上报，由中央财政拨款。1983年中央、国务院决定军队离休干部也移交民政部门管理后，其离休费亦由中央财政拨款。另外，中央财政根据财力每年安排一部分支出指标，以专项拨款方式下达给地方，如提高烈士和牺牲病故军人遗属定期抚恤金和残疾军人抚恤金标准，提高复员军人生活补助标准，给予红军失散人员定期定量生活补助。1994年，中央实行“分税制”财政体制改革后，民政事业经费预算管理体制没有变化，中央财政逐步加大了对地方民政事业经费的转移支付拨款力度。

3．民政事业经费来源简要分析

1980年以前，国家预算拨款是民政事业经费的唯一来源。随着社会经济体制的改革和社会进步，除国家财政预算安排的民政事业投入以外，各类事业单位面向社会，拓宽服务领域增加服务项目，生产和经营活动的收入增加，发行社会福利彩票募捐公益金、慈善救灾捐赠等资金大幅度增长，但国家财政预算拨款仍然是民政事业经费支出来源的主渠道，以2004年为例，占整个民政事业经费开支总额的80％。

特别值得一提的是，社会福利奖券销售形成的社会福利公益金也属于民政部门募捐使用的资金范畴。现行制度（从2001年起）规定，福利彩票销售收入中提取不低于35％作为公益金，其中按销售额计算的20％福利彩票公益金上缴中央，通过发行销售福利彩票所筹集的社会福利公益金已经成为发展我国社会福利事业的重要来源。自2005年起，改按销售额计算的17.5％福利彩票公益金上缴中央财政。

二、我国改革开放以来民政经费支出趋势简要分析

1、总体支出水平呈上升趋势。改革开放以后，随着我国总体经济实力的增强和人民生活水平的提高，我国民政工作进入发展和改革时期，总体支出水平呈上升趋势。20世纪90年代以后，随着我国国有企业改革的深化，原来以单位为主的集体福利保障功能逐渐弱化，而社会保障体制改革刚刚起步，覆盖范围一时难以扩大，因此这一时期我国最低生活保障面较低。2000年以来，一方面我国加快了以社会保险、国有企业下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障等为主的社会保障体系改革的步伐，社会保障覆盖范围逐步扩大；另一方面为了确保国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员基本养老金按时足额发放以及城市居民最低生活保障对象“应保尽保”，各级财政加大了调整支出结构的力度，财政用于民政的支出大幅度增长，民政支出水平稳步上升。

2、民政经费支出稳定增长

从1997年到2005年财政支出的年平均增长率为17.47％，民政经费支出年平均增长率为22.09％，我国民政事业经费支出的增长基本上大大高于同期财政支出的增长，也高于1998年—2004年财政收入年增长17.8％的幅度。

三、民政经费支出存在的问题

1.民政事业发展彰显经费投入总量不足

近年来，虽然中央政府加大了民政事业的财政投入力度，但民政事业经费的安排仍不尽如人意。2004年底经常性社会救助优抚对象（城市最低生活保障对象、农村最低生活保障对象和传统救济对象、优抚对象）共4069万人，占全国总人口的3.2％，而民政事业费支出占国家财政支出的比重仅为2.04％，2005年经常性社会救助优抚对象共4586.3万人，占全国总人口的3.507％，相应的民政事业费支出只占国家财政支出的比重为2.13％，增长比率仅为0.09％,而经常性社会救助优抚对象人数增加了517.3万人,增长12.7%；占全国总人口的比重是增加了三个千分点，大大高于事业费支出所占财政支出比重的增长点。如果再用民政经费支出总量与GDP比较，则更能反映出民政经费投入不足的问题。为了保证分析比较的科学性、准确性，与GDP这一综合性指标相一致，民政经费支出总量应当是包括所有经费开支，即应当包括国家财政安排的预算内民政事业费支出和基本建设投资、福利彩票公益金支出、其他基本建设投资、社会捐赠款物金额、群众有待军属等有待经费；2005年，以上六个方面的民政经费开支总量是907.7亿元，占GDP182321亿元的0.4979％，2004年，也只占GDP136876亿元的0.5279％。从这里可以看出，民政的经常性社会救助优抚对象占全国总人口的比重与经费开支占GDP比重的差距是巨大的，达到六七倍，就是考虑到民政经费支出总量有统计口径和数据的误差，这一差距还是很大的。

2.财税改革致使县乡民政经费投入无法保证

在建设社会主义新农村的目标下，农村特困群众人数的不断增长，而我国目前农村税费改革后，取消了农业税，大幅度的减少了县乡财政收入。我国民政事业经费的财政投入机制事实上是中央财政为主导，地方财政尽力安排或配套安排财政支出。因此，面对农村社会救助工作的快速发展，在县乡财政困难的情况下，仅仅靠地方财政（主要是省县级财政）很难以填补农村税费改革后带来的日益扩大的农村社会救助工作的经费缺口。

3.财政投入不足与社会筹资渠道不畅并存

我国民政经费投入的主体是国家财政，这与我国经济落后的基础、原来计划经济的模式、私人经济不发达几个因素有关。作为民政经费支出的重要补充，我国社会捐赠的力度不强，主要停留在行政手段上，在发生重大灾害的年份，社会捐赠较多，其他的则比较少。在全部民政投入中，国家财政性民政经费投入在2002年时占79.7％，2003年时仍占到87.7％，国家以外的投入在这两个年份仅占21.3％和12.3％。造成这现象的主要原因是民间社会资源开发不够，社会捐赠，慈善事业的发展严重滞后于经济的发展。

四、民政事业经费短缺分析

1、事业发展与资金匮缺矛盾大，民政部门工作经费不足

民政部门承担许多工作，如社会福利、社会救助、优抚安置以及城市生活无着的流浪乞讨人员救助、民间组织登记管理、婚姻和收养登记管理、基层自治组织建设、行政区划和地名管理、殡葬改革等都必须按要求完成任务，但没有经费作保障，开展这些工作，首先要想办法弄钱。一方面向政府伸手，另一方面靠自身解决，而有些地方财政拮据，经常弄得苦不堪言。据了解，其他行业部门，如计划生育委员会，税务，水利，教育等部门业务工作都有一定比例的管理费，唯独民政部门没有，这在很大程度上制约了民政事业的发展。有的工作达不到规范化管理的要求，与缺少必要的工作经费有直接的关系。以救灾工作为例，由于救灾款要100%下达，救灾用的交通费、通信费、接收捐赠的接待费等均无经费来源，灾情越大，民政部门贴钱越多；据调查，中部地区的一个省，2005年有57%的县（市、区）级财政未安排救灾工作经费预算。社会救助等项目在各国都是由政府财政承担全部供款之责的，足额保障民政工作运行费用，这部分拨款虽然不直接用于受救助者，却维护了社会救助福利资金的完整与安全，是实施社会福利救助制度的重要经济条件。

2．救济、抚恤、补助标准偏低，预算偏少，覆盖面小。

仅以2005 年一级因公伤残军人为例，其抚恤金每年10800元，相当于全国职工平均工资的59％，大大低于2002年的77％。其他，如烈军属、在乡老复员军人的补助，都普遍低于当地平均生活水平，这种情况，尤其集中在全国592个重点贫困县和革命老区。这些经费不同于建设经费或者扶贫开发经费，能否及时足额发放，直接关系到困难群众的基本生活，是“救命钱”。我国贫困人口增加速度与政府投入力度差异较大。比如，由于经费不足，2005年全国低保对象月人均实际领取的补差只有72元，低的甚至只有30多元；部分县（市）财力薄弱，用于低保的财政预算不到位，虚列预算、列而少支甚至列而不支的现象不同程度地存在；加上医疗、住房、教育等救助配套措施不健全，发放的低保金被用于家庭医疗、教育、住房等其它方面开支等问题，虽然实现了“应保尽保”，仍有部分低保对象的基本生活难以有效保障。

3、预算安排不妥导致部分专用资金挪用流失。

挪用民政资金，其中相当一部分是用于民政工作经费支出的。经了解，这些支出真实且具有一定的合理性。一是财政预算经费不足，在贫困地区财政只能保工资，公用经费只有年人均300—800元，工作经费很少，不能满足工作需要。二是工作量大，民政部门工作面宽，新增工作任务重，在查灾报灾、解决优抚对象“三难”、退伍安置、低保、医疗救助、精神病人麻风病人的治疗、社区建设、婚姻社团登记等一系列的民政工作的工作量是很大的。虽然工作经费远远不够，但这些工作不能不开展，只有在专项经费里列报交通费和差旅费，从而形成挤占挪用。解决这一问题就是要保障必要的工作经费，我认为应根据专项资金量来确定工作经费比例，或者由本级财政保障这笔费用。

此外，在实际工作中也存在着其他的一些资金管理不当，被挪用挤占的现象。如，有享受补助人员条件与保障条例规定不符的，有死亡隐瞒不报的，导致专项资金使用不够合理，不能真正发挥“雪中送炭”的作用。一些地方民政部门置明文规定于不顾，在预算执行过程中，将应该由行政经费开支的办公费、差旅费等公务费开支直接挤入民政事业费有关项目中列支；在调剂使用其他款项时，没有通过当地政府部门批准，擅自进行科目调剂，挪用民政事业经费，以弥补有关项目的非正常超支。

4、福利彩票公益金未能全部用于民政事业。

现行制度（从2001年起）规定，福利彩票销售收入中提取不低于35％作为公益金，其中按销售收入计算的20％福利彩票公益金上缴中央，上缴中央财政的资金主要是补充社会保障基金。自2005年起，改由福利彩票公益金总额的50%上缴中央财政，且未全部用于社会福利事业，多数是用于补充社会保险基金，导致民政经费流失，同时这是与福利彩票资金的性质相悖的，因为福利彩票资金具有志愿性，与税收等强制性手段筹集资金不同，其再分配也不以资金提供者个人的意愿为转移，因此不能作为财政收入的组成部分，只能作为政府在社会福利和社会救济领域开支不足的一个补充。

5．民政事业吸纳社会资金的程度较低，未能充分利用社会资金。

据统计，2003年社会资金投入民政事业只有75.7亿元，比2002年下降30.6％，仅占民政事业总投入的12.3％。这主要是由于民政事业总体上社会化程度较低，社会福利没有实现社会化。因此，在今后的发展中，民政事业要在不同的领域分步推进，先从社区服务业、收养服务业、殡葬服务业开始鼓励和扶持民间资金大举进入；筹资工具要“对症下药”，在继续搞好福利彩票发行的基础上，重点突破两个领域：一是创新中国特色的社会慈善形式，如创办慈善超市、慈善医院使之成为救助贫困人口的重要基地；二是大胆探索其他筹资工具，如社区居民出资建立的社区基金，公司、企业捐助或资助的公司企业基金以及独立个人名义托管的独立个人基金。